Se définissant comme un « Think tank » indépendant, l’Institut Montaigne  vient de publier un rapport intitulé « vaincre l’échec à l’école primaire » dans lequel il dresse un état sans concessions de l’école et propose des solutions concrètes et opérationnelles.

Une partie importante de ce rapport de 140 pages concerne la « gouvernance impossible » et « l’absence de pilotage » de l’école primaire. Parmi les solutions proposées, le rapport plaide pour un statut de l’établissement et un vrai statut pour son directeur. Nous avons sélectionné quelques extraits qui intéressent particulièrement les directeurs d’école.

 

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Préambule

L’échec à l’école est un phénomène préoccupant pour notre pays et il se fabrique très tôt. "Quatre écoliers sur dix, soit environ 300 000 élèves, sortent du CM2 avec de graves lacunes : près de 200 000 d’entre eux ont des acquis fragiles et insuffisants en lecture, écriture et calcul ; plus de 100 000 n’ont pas la maîtrise des compétences de base dans ces domaines", pointait déjà le Haut Conseil de l’Education en 2007. Cette situation, loin de s’améliorer ou de se stabiliser, se dégrade depuis quinze ans.

Le niveau moyen des écoliers français se situe seulement dans la moyenne des pays de l’OCDE. Il se dégrade depuis deux décennies, au point que la prochaine vague de résultats de l’enquête PISA 2009 – publiés fin 2010 – est attendue avec beaucoup d’anxiété par le Ministère de l’Éducation nationale.

 

Notre école est incapable de « transformer efficacement les ressources en résultats ».

En 2001, Claude Thélot, spécialiste des systèmes éducatifs, avançait déjà que « les progrès de l’école ne sont plus à la hauteur des ressources insufflées, un palier est atteint, le problème ne relève plus du quantitatif, le système français rencontre certaines difficultés à évoluer ».

Chaque année assombrit davantage l’avenir de milliers d’élèves, déchire un peu plus notre tissu social et nous handicape dans la course à la connaissance. Ce Rapport contribue à la compréhension des mécanismes qui produisent l’échec à l’école. Il entend aussi éclairer la réflexion en montrant, à la lumière d’expériences internationales, qu’il n’y a pas de fatalité. Nos propositions peuvent aider à changer la donne.

 

Diagnostic

 

L’École de la République est organisée en fonction des besoins des adultes, pas de ceux des enfants.

1. Un calendrier scolaire beaucoup trop stressant

2. Un système bancal : l’échec de l’organisation en cycles

3. Le redoublement : inutile et dangereux !

4. L’efficacité contestable de l’aide aux élèves en difficulté

 

Le rôle des enseignants

 

Formation initiale et continue, recrutement, rémunération, mérite, management, évolution de carrière, évaluation, reporting, performance… L’Éducation nationale continue d’ignorer les principes de base de gestion des carrières, de motivation des individus, de performance des organisations… Elle oscille entre ignorance, indifférence, résistance passive et hostilité ouverte…

 

Une gouvernance impossible ou l’absence de pilotage à tous les niveaux

 

Qui est responsable de la dégradation des résultats de notre école ? Chercher des responsabilités et proposer des actions concrètes afin d’y porter remède est un exercice vain… En effet, ni le ministre ni son administration ne sont en mesure d’organiser un pilotage du système.

Ni le rôle, ni les responsabilités des directeurs d’école ne sont clairs. Ces derniers souffrent systématiquement d’un manque d’autorité sur leurs collègues. Imagine-t-on un instant un collège fonctionner sans un principal ou un lycée sans un proviseur ? Cette vision a de quoi effrayer… C’est pourtant celle que renvoie le premier degré, c’est-à-dire l’étage où se construisent les bases de la réussite ou de l’échec scolaire pour des classes d’âge entières…

Quant aux inspecteurs, ils ne sont pas assez nombreux pour assumer leur mission et sont contraints de déployer leurs activités en sacrifiant le plus souvent la formation pédagogique comme l’évaluation des enseignants.

Il est urgent de s’attaquer à cette situation qui fait de la première marche de notre système scolaire un corps ingouvernable.

 

Des écoles sans pilote

 

Qu’est-ce qui distingue un directeur d’école de ses collègues de l’enseignement secondaire ?

• le premier organise « le fonctionnement des écoles par le biais des différents conseils (conseil des maîtres de cycles, maîtres, école) »;

• ses collègues représentent l’État et dirigent leur établissement.

Le directeur d’école primaire ne dispose ni de l’autorité lui permettant d’assumer une réelle responsabilité pédagogique, ni des moyens suffisants pour remplir ses responsabilités administratives. Il ne dispose pas non plus d’une reconnaissance statutaire : il n’est « ni franchement un pair ni vraiment un supérieur ».

Il est en revanche soumis à l’autorité des « deux vrais responsables institutionnels de l’école, l’inspecteur de la circonscription, représentant l’État, et le maire de la commune, propriétaire des lieux et employeur des personnels non enseignants ». Ses responsabilités sont pourtant croissantes en matière administrative, pédagogique et partenariale (interlocuteur des autorités locales). Jongler avec ces trois tâches est d’autant plus complexe qu’il souffre d’une absence de légitimité pour assurer les responsabilités qui lui incombent.

Il faut bien noter que la plupart des syndicats de l’Éducation nationale sont hostiles à un pilotage renforcé des écoles, réticents à un « éclatement du corps des instituteurs et à la création d’un échelon hiérarchique intermédiaire entre l’inspecteur et l’enseignant ».

Cette crise silencieuse et larvée dure depuis plusieurs décennies. L’absence de reconnaissance de la fonction de directeur a donné lieu à un appel à la « grève administrative » entre 2000 et 2006.

Elle se prolonge encore aujourd’hui pour une minorité de directeurs. Les revendications d’ordre matériel ont été suivies d’effets, telles que l’amélioration du régime des décharges d’enseignements et l’augmentation des rémunérations. Néanmoins, la question de la création d’un corps spécifique des directeurs d’école n’est pas réglée. Une enquête commandée par le Groupement de défense des intérêts des directeurs parue en 2006 constate que « 93 % des directeurs seraient favorables à un nouveau statut, et que 73 % souhaitent qu’il débouche sur la création d’un nouveau corps. En outre cette enquête fait apparaître que 95 % des directeurs estiment que leur travail n’est pas reconnu par l’institution, et 47 % assurent que les syndicats ne défendent pas assez leurs revendications ».

Engager une réforme visant à la création d’un corps de directeur va de pair avec une évolution du statut des écoles en établissements publics d’enseignement primaire (EPEP), rendue possible par la loi du 13 août 2004 mais dont le décret d’application fait toujours défaut. Les fonctions de directeur doivent également être clarifiées, notamment à l’aune de la grande diversité qui existe d’une école à l’autre : gérer une école à trois classes ou à vingt classes n’implique par exemple pas la même charge de travail.

 

La fiction de l’inspection

 

Le rôle de cet échelon supérieur est pourtant essentiel. Au sein de leur circonscription (unité de base de l’école primaire), les inspecteurs de l’Éducation nationale (IEN) exercent leur mission d’encadrement « en assurant leurs trois missions traditionnelles : inspection, gestion, animation ». Ils inspectent, évaluent, notent les enseignants et contrôlent les écoles. Ils sont les garants des politiques nationales.

Face à la charge de travail, les IEN ne peuvent plus mener à bien toutes leurs missions. Ainsi, le HCE a-t-il constaté un recul du nombre d’inspections des enseignants face à leurs élèves. En outre, les IEN se reposent de plus en plus sur les directeurs d’école pour accomplir des tâches auxquelles ils ont moins de temps à consacrer. Préciser les missions des IEN et affiner les responsabilités incombant aux uns et aux autres permettrait de mieux piloter l’école primaire et d’accroître sa qualité.

En effet la gouvernance locale et la manière de diriger ont des incidences sur la réussite des élèves.

L’organisation administrative du premier degré n’est plus adaptée à ses besoins de pilotage de proximité. À structure et organisation constantes, on voit mal quelles améliorations vont pouvoir miraculeusement se produire…

 

La « liberté pédagogique » pour quoi faire ?

 

On l’a vu, notre système souffre d’un déficit de pilotage dû à la faiblesse organique des directeurs d’école et à la surcharge d’activité des inspecteurs. Dans un tel système, c’est l’enseignant qui prend in fine seul la décision des contenus qu’il va enseigner.

En effet, les programmes scolaires sont trop lourds pour être réalisés en 140 jours. Les enseignants sont donc contraints à un arbitrage entre les différents apprentissages. De nombreuses recherches ont confirmé les résultats d’une étude menée en 1996 sur les écarts dans l’utilisation du temps par les enseignants. D’autres travaux, à partir d’observations menées dans des classes de CE2, ont constaté de grandes variations dans le temps quotidiennement consacré aux élèves : la disponibilité d’un enseignant à l’autre pouvait varier jusqu’à 1 heure 30 minutes.

Des horaires qui varient du simple au double pour le français ou les mathématiques d’une classe à l’autre, 10 % des enseignants qui appliquent les horaires prescrits par les textes officiels… La « liberté pédagogique » n’est pas seulement un slogan. Mais quels sont les garde-fous assurant que cette liberté reste bien celle utile pour tenir compte des réalités rencontrées en classe ?

 

Un statut pour les écoles

 

L’école primaire ne jouit pas du même statut que le second degré. Elle n’est pas un établissement public, n’a aucune autonomie administrative ni financière et est pilotée depuis l’extérieur : « les écoles

sont, sur le plan administratif, de simples services municipaux ».

L’article 86 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales permet, en principe, à titre expérimental, la création d’un nouveau type d’établissement public : l’établissement public d’enseignement primaire (EPEP), doté de la personnalité morale et juridique et d’une autonomie administrative et financière. N’ayant pas été suivie de décret d’application, cette loi pourrait, cependant, marquer un tournant décisif dans la gouvernance de proximité dont a réellement besoin l’école primaire.

Cette modification en profondeur du statut de l’école par le biais de l’expérimentation permettrait de remédier au statut obsolète de notre premier degré et d’ajouter une pierre de plus dans l’édifice de l’efficacité que nous cherchons à bâtir pour le système éducatif français.

Des pays tels que la Belgique, l’Italie, la Suède et le Royaume-Uni octroient une autonomie très large, notamment pédagogique, à leurs écoles. Les Pays-Bas et la Finlande offrent un paysage un peu plus contrasté car leur situation dépend de « la volonté et de la pratique des autorités de tutelle des établissements » dans leur choix de délégation de pouvoir. À l’inverse, une minorité de pays accorde peu d’autonomie à ses établissements, c’est le cas de la France, mais aussi de l’Allemagne ou encore de la Grèce.

En France, « les enseignants n’ont pas de comptes à rendre aux chefs d’établissement, mais au ministère représenté par l’académie ou l’inspectorat ». Comme on l’a vu, les pouvoirs d’un directeur dans le premier degré sont relativement limités, par exemple il n’intervient pas dans le champ des méthodes d’enseignement à utiliser.

« L’accent est généralement porté sur l’idée que l’école doit fonctionner comme un ensemble cohérent. Pour cela le directeur doit être un « leader », il doit impulser une dynamique, fixer des buts communs, être très présent, exercer un rôle à la fois pédagogique et administratif ».

En France, une telle « culture de la mobilisation » n’est pas évidente, car elle se heurte à certaines règles de fonctionnement de l’Éducation nationale et à certains éléments de la culture enseignante. Assez individualistes, les enseignants estiment que « passer d’une logique de la classe à une logique de l’établissement équivaut (…) à une perte d’autonomie et implique quasiment une autre définition du rôle professionnel ».

 

 

Les propositions de l’Institut Montaigne pour vaincre l’échec scolaire

 

L’organisation scolaire

1 – Respecter l’organisation de l’école en cycles

2 – Réduire drastiquement le nombre de redoublements

3 – Prendre réellement en charge les élèves en difficulté

 

Le temps des enfants

4 – Revenir immédiatement à une semaine de 5 jours de travail, incluant le mercredi

5 – Rendre l’année scolaire moins compacte et pour ce faire l’allonger d’au moins deux semaines

 

Le métier de professeur des écoles

6 – Renforcer la communication autour du métier d’enseignant et mettre en œuvre un dispositif incitatif pour les candidats à cette profession

7 – Mettre en place des formations en alternance selon la formule de l’apprentissage, pour accéder au métier d’enseignant

8 – Améliorer la politique salariale pratiquée en début de carrière, afin d’inciter les personnes les plus compétentes et les plus performantes à devenir professeur des écoles

9 – Mettre en place des dispositifs contraignants pour assurer l’obligation annuelle de formation continue des enseignants en enrichissant la carte des formations comme en pénalisant ceux qui se soustraient à ce devoir

 

L’organisation de l’école

10 – Prendre le décret d’application pour la création d’établissements publics d’enseignement primaire (EPEP) expérimentaux tel que prévu par la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004.

Dans la Troisième note de synthèse sur la mise en œuvre de la réforme de l’enseignement primaire, le ministère plaide pour la création d’établissements publics d’enseignement primaire : « la création de l’EPEP donnerait aux inspecteurs un relais au sein de l’école sur les questions d’organisation et d’administration et elle leur permettrait de retrouver du temps pour le pilotage pédagogique et l’encadrement personnalisé des enseignants ».

À la différence du ministère de l’Éducation nationale, nous ne pensons pas qu’il soit nécessaire de donner davantage de pouvoir aux inspecteurs (IEN), bien au contraire ! L’enjeu est bien plutôt de permettre aux établissements de construire véritablement leur identité et leur projet pédagogique dans l’intérêt des enfants. C’est pourquoi l’Institut Montaigne propose également la mise en place d’une gouvernance de l’établissement et d’un véritable statut pour les directeurs d’école.

11 – Sélectionner et former des directeurs d’écoles de qualité exerçant un réel pouvoir de pilotage de leur établissement.

Il faut mieux définir le rôle et les responsabilités des directeurs d’école :

• établir les objectifs globaux de l’établissement, suivre leur réalisation et assurer leur évaluation ;

• procéder au recrutement des membres de l’équipe pédagogique à partir des viviers d’enseignants reçus aux concours ou en situation de mobilité ;

• assurer l’animation et la direction des équipes afin de fixer et d’évaluer régulièrement les objectifs pédagogiques au cours des conseils ;

• garantir un socle pédagogique minimum assurant un certain volume d’heures de français et de mathématiques. En effet, malgré les circulaires actuelles précisant les répartitions horaires, trop souvent elles ne sont pas respectées ;

• assurer la gestion financière et du personnel ;

• établir des collaborations avec d’autres institutions.

La création de ce statut nécessite une professionnalisation du recrutement des directeurs d’école. Leurs responsabilités nouvelles et étendues impliquent de reconnaître ceux dont les performances le méritent et de les récompenser – pourquoi pas à travers une part variable de la rémunération.

12 – Revoir complètement le rôle des Inspecteurs de l’Éducation nationale (IEN)

Leur mission doit se concentrer sur des objectifs pédagogiques, à savoir l’inspection des enseignants basée sur l’évaluation des élèves (afin d’évaluer les enseignants à partir des élèves) et la formation continue des enseignants, notamment afin de lutter contre l’échec scolaire.

13 – D’ici 2012, et dans le cadre de la mise en œuvre de la proposition n° 10, créer des EPEP qui permettent des expérimentations dans les écoles primaires, et notamment dans les ZEP, afin d’en faire un bilan à grande échelle avant d’étendre ce dispositif sur l’ensemble du territoire.

 

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Un « think tank » est une institution de « droit privé », regroupant des experts et des professionnels soucieux de réfléchir et de faire des études et des propositions dans le domaine des politiques publiques.

 

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