M. Frédéric REISS, député, auteur de la proposition de loi portant création d’EPEP a présenté un avis devant l’Assemblée Nationale le 16 octobre 2008.

Nous en publions de nombreux extraits ci-après.

AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI de finances pour 2009 (n° 1127)

Par M. Frédéric REISS, Député.

Les directeurs d’école et les chefs d’établissement à l’heure de l’autonomie

Consacrée à la direction écoles primaires et des établissements scolaires du second degré, la partie thématique du présent avis se nourrit de la conviction du rapporteur que « l’effet chef d’établissement » sur la réussite des élèves d’une école primaire, d’un collège ou d’un lycée est une réalité. En effet, l’autorité et le rayonnement pédagogique d’un directeur d’école, d’un principal de collège ou d’un proviseur de lycée jouent pour beaucoup dans l’amélioration des résultats obtenus par un établissement – et dans la qualité de la vie scolaire de celui-ci.

Si l’on veut que les unités pédagogiques de l’enseignement primaire et secondaire puissent tenir les engagements fixés par le Parlement, de nouvelles responsabilités doivent être confiées aux directeurs d’école et aux chefs d’établissement. Par ailleurs, l’octroi de ces nouvelles responsabilités doit aller de pair avec un renforcement des dispositifs d’évaluation des écoles et des établissements, ainsi que des personnels qui les dirigent.

Quelle est la situation des directeurs d’école et des chefs d’établissement aujourd’hui ?

– d’un côté, les directeurs d’école ont un statut d’enseignant, auquel vient s’ajouter une indemnité de fonction ;

– de l’autre, les chefs d’établissement bénéficient d’un véritable statut de corps, mais qui a pour effet de les « couper » de leur ancien métier, ainsi que d’entretenir une relation équivoque avec les professeurs faisant cours dans l’établissement.

En ce qui concerne leurs marges d’autonomie respectives, on peut d’ores et déjà indiquer qu’elle est très faible pour les directeurs d’école et plus ou moins réelle pour les chefs d’établissement. Par ailleurs, dans le secondaire, comme dans le primaire, on note une certaine méfiance des enseignants, très attachés à leur liberté pédagogique, à l’égard des personnes chargées de la direction des établissements où ils dispensent leur cours. Enfin, l’État a consenti, depuis plusieurs années, d’indéniables efforts pour revaloriser ces métiers et renforcer ainsi leur attractivité, mais les mesures adoptées n’ont pas toujours suffi à dissiper le malaise des personnels concernés.

Le directeur d’école, maillon faible de l’Éducation nationale ?

Dans la réalité, ses pouvoirs ne lui permettent pas de remplir cette mission de direction ou alors c’est au prix d’immenses et de patients efforts trop peu reconnus.

● Une volonté de bien faire bridée par l’absence de statut

Les 44 464 directeurs des écoles publiques sont placés dans une situation paradoxale 

Premièrement, les directeurs d’école dirigent des unités pédagogiques qui ne bénéficient pas de la personnalité morale et juridique et n’ont pas d’autonomie financière, contrairement aux établissements publics locaux d’enseignement.

L’une des conséquences pratiques de l’absence d’autonomie de l’école est que la gestion des emplois de vie scolaire du primaire est assurée par les établissements du second degré, dotés de la personnalité juridique nécessaire.

Deuxièmement, le directeur d’école n’a pas, contrairement aux chefs d’établissement du secondaire, la qualité de représentant de l’État. Il est placé sous l’autorité de l’inspecteur de la « circonscription scolaire ».

Troisièmement, le directeur n’est qu’un enseignant parmi les autres qui ne bénéficie que d’un statut de fonction ne lui donnant aucun pouvoir hiérarchique sur ses collègues instituteurs ou professeurs des écoles. Il n’intervient ni dans l’évaluation ni dans aucun acte de gestion des enseignants, lesquels relèvent de l’IEN. Ainsi, la notation est du ressort de l’IEN, qui vient inspecter un enseignant en moyenne tous les trois à cinq ans. D’ailleurs, c’est aux IEN qu’il revient, théoriquement du moins, de veiller à la mise en œuvre, dans les écoles primaires, des politiques éducatives définies par l’État, en jouant non seulement un rôle de « contrôleur », mais aussi et surtout un rôle de conseil en matière pédagogique. Or cette dernière fonction, qui est capitale, est loin d’être assurée par les inspecteurs, faute de temps et d’effectifs : environ 1 300 inspecteurs ont la responsabilité de 53 000 écoles publiques et de plus de 300 000 enseignants… Ce constat a fait dire à certains interlocuteurs du rapporteur que l’école primaire ne pourra assumer son rôle de premier vecteur de l’égalité des chances que si l’on donne aux directeurs d’école, qui côtoient les enseignants au quotidien, un statut ou si l’on augmente, de manière significative, le nombre d’inspecteurs.

Le directeur d’école n’est donc qu’un pair parmi ses pairs, qui cependant « assure la coordination nécessaire entre les maîtres et anime l’équipe pédagogique » selon les termes de l’article 3 du décret du 24 février 1989. Or que se passe-t-il dans les faits ? Selon les observations d’un inspecteur général, la culture des instituteurs « les pousse plutôt vers l’isolement et l’individualisme et… la nouvelle notion "d’équipe pédagogique" reste souvent un cadre vide, ce qui ne facilite pas l’action des directeurs d’école » 

Il faut bien constater que l’école primaire souffre d’un manque d’esprit collectif que le directeur, qui n’a ni responsabilités ni pouvoirs réels à l’égard de ses collègues enseignants, peine à insuffler.

Certes, il existe un organe de concertation et de coordination pédagogique qui aurait pu faire évoluer les mentalités : le conseil des maîtres, institué par le décret n° 90-788 du 6 septembre 1990. Mais, en réalité, celui-ci fonctionne comme une enceinte de « négociations diplomatiques » qui tend à ralentir la mise en œuvre de solutions pédagogiques innovantes et adaptées aux difficultés constatées.

À cela s’ajoute le fait que les directeurs d’école peuvent être beaucoup plus jeunes et, par conséquent moins avancés et rémunérés, sur le plan de la carrière d’enseignant, que les collègues qu’ils sont supposés diriger et pour lesquels ils sont responsables.

De fait, les enseignants du premier degré accèdent de plus en plus jeunes à la fonction de directeur, souvent pour pouvoir rester dans leur académie d’origine, alors qu’auparavant, la fonction de direction était plutôt envisagée en milieu ou en fin de carrière.

Cette faible attractivité de la fonction est l’une des raisons pour lesquelles on constate, comme le souligne le Haut conseil de l’éducation dans son rapport sur l’école primaire publié en 2007, « à chaque rentrée de nombreux refus d’exercer la responsabilité de directeur, les inspecteurs devant alors recourir à des réquisitions ».

Or comment un jeune directeur, ayant une faible expérience en matière d’enseignement, pourrait-il peser sur la définition de la politique pédagogique de son école lorsqu’il doit convaincre des collègues beaucoup plus expérimentés de la justesse de ses vues ?

Mais il y a plus grave encore. Selon l’un des interlocuteurs syndicaux du rapporteur, l’absence de statut consacrant l’autorité hiérarchique du directeur d’école est l’une des explications de l’échec de la mise en place des cycles d’apprentissage au niveau de l’enseignement primaire.

Qui d’autre que le directeur aurait dû assurer la déclinaison des temps d’apprentissage et du service d’enseignement en fonction des besoins des classes et de tel ou tel groupe d’élèves ?

Il n’en a rien été, car les directeurs d’école ne disposent pas des moyens leur permettant de faire entrer dans les faits une politique qui a été définie il y a plus de 15 ans.

Quatrièmement, le directeur d’école ne suit pas une formation suffisamment étoffée pour le préparer à exercer son métier.

Jugée très insuffisante par de nombreux interlocuteurs du rapporteur, la formation dispensée à l’heure actuelle n’est pas en mesure d’apporter aux futurs directeurs une méthode de travail et un sens du management qui leur permettront de maîtriser leurs multiples tâches.

Cinquièmement, le statut du directeur d’école ne lui permet pas de se consacrer à plein-temps à son métier.

Plusieurs interlocuteurs du rapporteur ont souligné le caractère insuffisant du régime des décharges au regard des différentes missions ou tâches, administratives (de plus en plus lourdes), pédagogiques et partenariales, que le directeur d’école doit accomplir. Définies par le décret du 24 février 1989, celles-ci sont en effet nombreuses : parmi les plus importantes, on mentionnera l’admission des élèves, la fixation des modalités d’utilisation des locaux scolaires, la présidence du conseil des maîtres et du conseil d’école, l’organisation du travail des personnels communaux en service à l’école et, enfin, l’accueil, la surveillance des élèves et le dialogue avec leurs familles. Sans oublier les statistiques transmises à l’inspecteur !

C’est beaucoup pour un fonctionnaire qui, tous les jours de la semaine, doit faire preuve d’une grande polyvalence, exceptionnelle dans la fonction publique.

Plus le directeur manque de temps, moins il peut réagir vite, alors même que la détection et prise en charge des situations d’échec scolaire doivent intervenir sans délai. Le temps dû aux familles après la classe n’est pas négligeable non plus.

C’est sans doute l’une des raisons qui explique que le nombre d’emplois vacants de directeur d’école maternelle ou élémentaire reste élevé : à la rentrée scolaire 2008, il était de 3 218.

Sixièmement, tous ces éléments conduisent à faire des directeurs d’école, surtout si on les compare aux chefs d’établissement, des fonctionnaires dont la position est éminemment précaire au sens où elle repose sur un équilibre sans cesse menacé qui induit beaucoup d’anxiété et d’insatisfaction. Cela explique que nombre de directeurs, après avoir « donné » dans la fonction durant quatre ou cinq ans, l’abandonnent au bénéfice d’un nouvel arrivant dans l’école.

Septièmement, bien que placé en position de faiblesse, le directeur d’école « dirige » une institution faisant l’objet de très fortes attentes sociales.

En premier lieu, les familles exigent de l’école qu’elle soit un lieu sûr tant sur le plan de la sécurité sanitaire que du traitement de la violence scolaire. En second lieu, et c’est le point sur lequel le rapporteur insistera, les familles veulent que l’école de leurs enfants soit une école de la réussite. Elles se tournent donc de plus en plus vers le directeur d’école si leur enfant est en situation d’échec et non plus seulement vers l’enseignant.

À partir de là, que doit-on faire si l’on considère, à juste titre, que cette situation ne peut plus perdurer ?

Pour beaucoup, la solution est simple : les directeurs, à l’image de leurs homologues de l’enseignement privé et des chefs d’établissement du secondaire, doivent disposer d’un statut digne de ce nom, qui fasse d’eux les pilotes et les responsables de la politique pédagogique de l’école.

● Un statut dont la création se heurte à des obstacles structurels

La création d’un statut du directeur d’école est l’un des plus vieux serpents de mer de l’Éducation nationale. En 1987, René Monory, alors ministre de l’éducation nationale, avait tenté en vain de doter les directeurs d’école d’un véritable statut, avec une responsabilité hiérarchique sur les instituteurs, mais cette initiative s’est heurtée à une forte opposition de la part des syndicats, résolument hostiles à tout éclatement du corps des instituteurs et à la création d’un échelon hiérarchique intermédiaire entre l’inspecteur et l’enseignant. Ce combat avait été aussi mené au nom de la « sacro-sainte » liberté individuelle des personnels enseignants.

Pour autant, la création d’un statut est-elle de nature à régler le problème, crucial, de la contribution d’une direction renforcée à l’amélioration des performances de l’école primaire ?

C’est sous cet angle qu’il faut examiner « la plus-value » que pourrait représenter l’élaboration d’un statut des directeurs d’écoles primaires. Or, de ce point de vue, le rapporteur, tout en étant conscient que, selon un sondage réalisé en 2006, 93 % des directeurs interrogés seraient favorables à un nouveau statut, reste persuadé qu’une telle mesure en soi ne permettra pas à l’école primaire d’améliorer ses performances éducatives.

D’une part, il est illusoire de penser qu’à elle seule, la création d’un statut du directeur d’école suffira à améliorer les résultats des élèves de l’enseignement du premier degré si, de son côté, le statut de l’école primaire, qui est aujourd’hui un service municipal, ne connaît aucune évolution.

Le temps est donc venu pour l’école de bénéficier d’un statut d’autonomie identique à celui des établissements publics locaux d’enseignement du second degré, en mettant fin ainsi à une disparité entre le primaire et le secondaire qui a des conséquences sur le plan de l’efficacité pédagogique.

D’autre part, il serait également illusoire de donner un statut aux directeurs des 49 928 écoles primaires publiques de France lorsque les établissements en question sont, pour la majorité d’entre eux, de petites structures, comportant peu de classes.

Quel sens y aurait-il à donner un statut aux directeurs de telles écoles ? Or, plus de deux tiers des écoles publiques ont entre 1 et 5 classes. À la rentrée 2007, seulement 0,7 % des écoles maternelles et 10 % des écoles élémentaires comptent 11 classes ou plus. De plus, 5 475 écoles publiques sont à classe unique. Cette réalité impose de reconnaître que le nombre trop important d’écoles et que l’extrême diversité de la fonction et de la charge de travail entre le directeur d’une école à deux classes et le directeur d’une école à quinze classes constituent un obstacle structurel à la création, en l’état, d’un statut du directeur d’école.

Dans le primaire : lier le bénéfice du statut de directeur à la mise en place d’établissements publics d’enseignement primaire

● Renforcer l’autorité pédagogique et l’évaluation des directeurs d’école

Le rapporteur estime que le recrutement des directeurs d’école sur liste d’aptitude peut être maintenu, à condition de prévoir les ajustements nécessaires destinés à renforcer leur autorité pédagogique sur leurs collègues professeurs.

L’évaluation de l’école serait conduite par l’inspecteur d’académie et porterait sur le projet d’école

● Mettre en place des établissements publics d’enseignement primaire dirigés par un directeur possédant un statut

Quatre raisons structurelles militent en faveur de la création des établissements publics d’enseignement primaire (EPEP).

L’organisation de l’école primaire pénalise son efficacité. Une organisation en réseau peut être envisagée, notamment dans la ruralité.

– L’EPEP serait un extraordinaire facilitateur dans la gestion des emplois contractuels, comme les emplois de vie scolaire, qui seraient ainsi gérés à l’échelon pertinent sans être rattachés aux collèges, ainsi que dans la gestion de la carte scolaire, la mixité sociale étant favorisée par la réunion, sous un même établissement, d’écoles sociologiquement différentes. Les difficultés matérielles et politiques liées à ces deux sujets seraient considérablement réduites, ce qui ne peut que renforcer l’opportunité du dispositif proposé.

– La création d’EPEP donne un argument fort et cohérent à la création d’un véritable statut des directeurs de ces nouvelles écoles primaires. En particulier, l’obstacle que constitue à l’élaboration d’un tel dispositif la grande hétérogénéité des métiers de directeur, qui n’ont pratiquement rien en commun selon que l’on dirige une école à deux ou à quinze classes, serait levé. En outre, l’adoption d’un tel statut apparaîtrait comme le corollaire naturel de la mise en place d’établissements disposant de l’autonomie de moyens leur permettant de rechercher l’excellence pédagogique. Enfin, en liant ainsi le bénéfice du statut du directeur à la création des EPEP, on peut penser qu’une bonne partie des directeurs d’école soutiendraient la mise en place de ce qui devrait être un instrument efficace de réorganisation de l’école primaire.

– L’EPEP permettrait de réaffirmer la pérennité des écoles maternelles, dont on soupçonne régulièrement le démantèlement prochain. Ainsi, l’école maternelle garderait toute sa place dans le cursus scolaire.

– L’EPEP appartiendrait à la catégorie des EPLE, ce qui rendrait ainsi applicables aux premiers les règles qui régissent les seconds, notamment celle concernant l’autonomie pédagogique.

La création d’un EPEP serait rendue obligatoire lorsqu’une école élémentaire, maternelle ou primaire comporte 15 classes. Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pourraient ériger une telle école en EPEP dès lors qu’elle comporte 13 classes 

– L’EPEP serait doté d’un conseil d’administration comportant 13 membres. Afin de donner des gages contre les risques de « municipalisation » de l’établissement, le conseil serait constitué selon la règle des trois tiers, avec des représentants, au nombre de quatre pour chaque catégorie de membres, des élus locaux, des personnels de l’établissement et des parents d’élèves auxquels s’ajouterait le directeur d’école. Par ailleurs, le conseil serait présidé soit par le directeur de l’école soit par un des représentants de la commune ou du ou des établissements publics de coopération intercommunale. Cette dernière disposition est destinée à rassurer les élus locaux qui s’effrayeraient de la rupture du lien organique existant entre la commune et « son » école. Cependant, le rapporteur pense que, sauf exception, le choix se portera sur le directeur, précisément en raison de la confiance et de la réputation dont jouira ce dernier auprès des équipes municipales. Enfin, en ce qui concerne les pouvoirs du conseil d’administration, il pourrait délibérer sur le projet d’établissement, le budget, le recrutement des personnels contractuels et le rapport annuel sur le fonctionnement de l’établissement qui lui serait présenté par le directeur.

Quant au directeur de l’EPEP, il représenterait l’État au sein de l’établissement et exécuterait les délibérations du conseil d’administration.

Il est clair aux yeux du rapporteur que le directeur d’un EPEP bénéficiera d’une décharge d’enseignement complète.

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