La récente annonce de dépôt d’une proposition de loi visant à la création d’EPEP intéresse (ou inquiète) fortement les directeurs d’école. En effet, depuis la publication des textes, les visites sont de plus en plus nombreuses sur le blog « directeurs en lutte » avec un pic de 1 788 visiteurs uniques ce lundi 29 septembre.

Le débat sur les établissements publics d'enseignement primaire (Epep) est "relancé", selon l'Association nationale des directeurs de l'éducation des villes de France (Andev) qui réagit au dépôt d'une proposition de loi sur le sujet, par trois députés UMP, le 25 septembre.

Cette proposition de loi rend obligatoire la création d'un Epep dès qu'une école comprend quinze classes, et facultative à compter de treize classes. Le texte permet également de regrouper plusieurs écoles dès qu'elles comportent ensemble au moins treize classes. Leur proposition de loi ne limite plus la création d'Epep aux zones rurales, elle semble annoncer une généralisation.

L'Andev estime, dans son communiqué du 26 septembre, que cette proposition de loi est "un coup de force, de nature à empêcher au bout du compte toute réelle évolution en profondeur du fonctionnement de l'école, en lien avec les politiques éducatives locales". Dans l'exposé des motifs, les députés affirment que leur proposition vise trois objectifs. Le premier serait de "permettre, notamment en milieu urbain, d'assurer une plus grande mixité sociale en réunissant sous un même Epep des écoles sociologiquement différentes et favoriser notamment la mutualisation des moyens en faveur des élèves les plus en difficulté". Il s'agirait ensuite d'"encourager le regroupement d'écoles de petites tailles pour former un seul établissement, éclaté, et permettre ainsi une émulation pédagogique qui fait défaut notamment dans les toutes petites structures que l'on trouve en milieu rural". Enfin, le dernier point permettrait de  "mutualiser les moyens humains, pédagogiques et financiers au bénéfice des élèves et créer un véritable statut d'emploi pour les directeurs d'Epep".

Les députés disent avoir travaillé "en étroite concertation" avec le ministre de l'Education qui, dès la rentrée scolaire 2007, avait déclaré : "Il faut que nous allions vers des établissements publics du premier degré rassemblés dans une même structure publique."

L’EPEP est l’aboutissement logique d’une évolution naturelle qui, au fil des ans, a créé, sous les formes les plus diverses des réseaux d’écoles primaires.

D’écoles indépendantes, séparant le plus souvent filles et garçons, on est progressivement passé à des écoles mixtes, puis, à partir des années 1970, pour conserver les petites écoles menacées par la baisse démographique, à des regroupements d’écoles isolées, qui ont été appelés « regroupements pédagogiques intercommunaux », les RPI.

Rappelons en particulier la pluralité des formules d’organisation ou de réorganisation de l’école. Elles couvrent tout l’éventail possible — le statu quo, la fusion d’écoles, le regroupement intercommunal dispersé, le regroupement pédagogique concentré, le pôle scolaire, les réseaux d’écoles rurales, les réseaux d’éducation prioritaire — ; elles se coulent plus ou moins bien dans des cadres juridiques divers — syndicat, EPCI, communauté de communes, EPLE support — et elles comportent des niveaux d’implication et d’intervention très variables selon les lieux et selon les collectivités : dans certains cas, dans le strict et étroit respect des compétences législatives et réglementaires, dans d’autres cas avec le montage de partenariats et de financements qui dépassent largement les compétences d’attribution (Ardennes, Tarn).

Cette diversité est largement le fruit de la combinaison, dans une alchimie subtile et variée, d’engagements personnels à différents niveaux.

Bien que tous ceux qui ont monté et vivent des regroupements s’accordent à en faire valoir les avantages plus que les inconvénients, aucune démonstration sérieuse ni étude valide ne permet de démontrer que la réussite scolaire est meilleure dans un cas ou dans un autre. Ceci rejoint les constats sur les mérites respectifs des classes uniques et des autres classes.

En termes de résultats, il faut oser dire que le choix d'organisation en réseau n'a, au mieux, qu'une incidence indirecte sur l'amélioration des résultats scolaires.

Tout au plus peut-on espérer que les mutualisations de matériels, lorsqu'elles sont organisées, le désenclavement des écoles et les échanges d'expériences entre enseignants sont susceptibles de créer, à terme, les conditions favorables à une meilleure pédagogie et auront ainsi indirectement une incidence sur les résultats des élèves.

Bref, on comprend aisément que la création des EPEP s'inscrit davantage dans une vision financière que pédagogique. Il s’agit essentiellement, sous couvert des objectifs affirmés par les 3 députés, d’aboutir à des économies substantielles grâce à une rationalisation plus efficiente de l'utilisation des personnels enseignants.

La situation de l’immense majorité des directeurs d’école

Il est très probable que la création d’EPEP restera limitée malgré la volonté du ministre. Rappelons-nous les réserves émises par l’Association des Maires de France (AMF) en février 2007 lors de l’annonce de l’expérimentation d’EPEP :

« Les maires sont très réservés quant au principe d'attribuer aux écoles primaires le statut d'établissement public autonome en raison notamment du fort attachement qu'ils ont au lien communes-écoles et des coûts supplémentaires que ce mode de gestion risque d'engendrer ».

En effet, les maires le savent bien : la décentralisation a toujours engendré de nouvelles dépenses pour les collectivités territoriales. Ils ne vont pas se bousculer pour entrer dans le dispositif sans de sérieuses garanties sonnantes et trébuchantes, ce que ne permet pas, actuellement, le budget de l’Etat.

Rappelons-nous également ce que mentionnait le HCE (Haut Conseil de l’Education) dans son rapport sur l’école primaire rendu en 2007 :

« La création du “regroupement pédagogique intercommunal” (RPI) ne règle que très partiellement le problème. Au demeurant, seule la moitié des écoles susceptibles de rejoindre ce regroupement l’ont fait et peu d’entre elles l’ont organisé de telle sorte qu’un cycle complet se déroule dans une même école ».

Il faut aussi compter avec les lenteurs et l’inertie de l’administration française.

L'article 86 de la loi du 13 août 2004 (relative aux libertés et responsabilités locales) prévoit l'expérimentation des Epep en zones rurales afin de mutualiser la gestion de moyens des écoles maternelles et élémentaires. Néanmoins, les décrets d'application permettant cette expérimentation, pour une durée maximale de cinq ans, ne sont toujours pas publiés. Les députés recommandent maintenant de "publier, après concertation, les décrets créant les Epep avant la fin 2008, pour une expérimentation à la rentrée 2009".

Certes, la proposition de loi prévoit de rendre obligatoire la création d'un Epep dès qu'une école comprend quinze classes. Une goutte d’eau quand on sait que moins de 300 écoles comptent 15 classes ou plus…

Tout laisse à penser qu’il faudra de nombreuses années pour convaincre les maires des petites communes à regrouper leurs écoles dans des EPEP.

Et quand bien même, dans un improbable élan d’optimisme, les EPEP toucheraient 2000 écoles, cela ne représenterait que moins de 5% des directeurs… Autant dire que l’immense majorité d’entre eux ne seront pas concernés par la proposition de loi.

Peut-on raisonnablement imaginer que les maires des communes associées en RPI vont abandonner ce qui fonctionne plutôt correctement pour se lancer dans une structure plus complexe nécessitant un regroupement plus vaste encore ?

En effet, en 2001, près de 5000 RPI comprenaient en moyenne de 4 à 5 classes et regroupaient entre 2 et 3 communes. C’est dire qu’il faudrait associer 3 RPI pour créer un EPEP. Il serait illusoire de penser que les maires attendent avec impatience de pouvoir transformer un RPI en EPEP.

Pourtant, le nombre et la grande variété des écoles rendent nécessaire le regroupement les établissements. Trop nombreux, trop disparates, trop éclatés, ils bloquent financièrement toute possibilité de réforme. Nous l’avons souvent écrit sur ce blog, la reconnaissance de la fonction de directeur passe par la création d’EPEP.

Cependant, la vigilance s’impose. Nous devons continuer d’attirer l’attention du législateur afin d’améliorer sensiblement la proposition de loi telle qu’elle est formulée. Certes, le texte qui sera examiné en janvier 2009 comporte des améliorations par rapport aux précédents projets mais de nombreuses incertitudes et insuffisances demeurent dans cette proposition de loi (présidence du conseil d'administration, statut d'emploi...).

Enfin, nous devons poursuivre nos efforts pour que TOUS les directeurs d’école soient reconnus par un véritable statut professionnel.

En effet, il est à craindre que la création d’EPEP, bien que souhaitable et inévitable, ne soit suffisante à apporter une véritable solution à la crise de la direction d’école.

Cela est d’autant plus dommageable que si les efforts ne sont portés que sur le statut d’emploi des seuls directeurs d’EPEP, le sort des directeurs d’« écoles ordinaires » risque d’être oublié à jamais…
Et dans ce cas, adieu statut tant espéré pour tous…

Si la création d'EPEP ne s’accompagne pas de mesures à destination des directeurs « ordinaires »,  elle ne sera que l’arbre qui cache la forêt.

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